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1. 급속한 초고령사회 진입으로 사망 전 1~2년의 중증 돌봄과 임종 준비가 필요한 생애 말기 고령인구가 빠르게 증가하고 있다. 해당 인구는 년 만명에서 년 2001년 14.8만명에서 2025년 29.2만명으로 늘었고 , 2050년에는 63.9만명 (2025년 대비 약 2.2배)으로 확대될 전망이다.
2. 이에 따라 장기요양돌봄장례 등 생애말기 필수 서비스에 대한 수요가 급증하고 있으나 현행 공급 구조와 제도가 이를 안정적으로 뒷받침할 수 있을지 점검이 시급하다. 본고는 법률적·행정적 제약으로 공급 부족이 두드러진 노인요양시설과 화장시설을 중심으로 수급 문제를 진단하고 개선 방안을 모색한다. 나아가 그 시사점을 생애말기 필수산업 전반으로 확장하여 정책적 함의를 도출한다.
3. 먼저 수요 측면에서는 고령화에 따른 잠재 수요 증가에 더해 정책적 지원 확대, 가족 돌봄 기능 약화, 사회적 인식 변화가 맞물리며 시설 이용이 급증하고 있다. 노인요양시설의 경우 2008년 이후 중증 돌봄이 필요한 '생애말기 고령인구'와 '일상생활활동 제약 고령인구'가 각각 연평균 3.6%, 4.2% 늘어난 데 비해, 입소현원은 연평균 8.0%로 2배 빠르게 증가했다. 화장시설도 2000년 이후 사망자수(연평균 1.5%)보다 화장건수의 증가세(6.0%)가 빠르게 늘며, 화장률은 2000년 33.5%에서 2024년 94.0%로 급등해 장례방식의 표준으로 정착했다.
4. 반면 공급 측면에서는 양적 확대에도 불구하고 수요자가 체감하는 '유효 공급'이 여전히 제약을 받고 있는 상황이다. 노인요양시설의 입소정원은 2008년 이후 연평균 8.4% 증가했으나 선호도 높은 국민건강보험공단 평가 A·B등급 시설은 38%에 그친 데다 인력 기준 위반(24.9%)이나 적정 배설 서비스 미흡(28.5%)등 기본적인 기준을 충족하지 못하는 시설도 적지 않다. 이로 인해 A등급 시설은 1년 이상 대기가 발생하는 반면 하위 시설은 정원 미달을 겪는 양극화가 나타나고 있다. 화장시설 역시 일시적 수요 급증이나 팬데믹 대응에 한계를 보이고 있다. 그 결과 '3일차 화장률'은 2019년 86.2%에서 2022년 73.6%로 하락 후, 2025년 75.5%에 머물러 코로나19 이전 수준을 회복하지못하였다.
5. 특히 수요가 집중된 서울, 부산 등 대도시권에서 오히려 공급 기반이 취약한 '지역 간 수요-공급 미스매치’가 전체 수급 불균형을 주도하고 있다. 서울과 전북을 비교하면, 2024년 노인요양시설 잔여정원(정원-현원)은 서울이 생애말기 고령인구수 대비 3.4%로 거의 포화 상태인 반면 전북은 12.4%로 여유가 있다. 2024년 화장시설 가동여력(적정가동건수-실제 화장건수)도 서울은 사망자수 대비 -11.7%로 과부하 상태인 반면 전북은 116.2%에 달한다.
6. 이러한 수급 불균형은 생애말기 삶의 질과 존엄한 마무리를 위협하고, 사회 전체의 손실과 부담으로 이어진다. 노인요양시설 부족은 중증 노인의 비자발적 타 지역 이주를 초래하는 등 가족의 돌봄 부담 증가와 노동시장 이탈로 이어진다. 화장시설 부족 역시 3일장 차질, 원정 화장 증가 등 장례 절차상의 불편을 초래하고 위생·방역 관리 측면에서도 부담이 된다.
7. 노인요양시설 및 화장시설의 수급 불균형은 법률적·행정적 제약으로 인해 수요가 집중된 지역일수록 비용 대비 공급자의 편익이 낮아지는 '인센티브 불일치'에서 비롯된다.
▪(노인요양시설) '일당 정액수가제'가 지역별 부동산 비용 격차를 충분히 반영하지 못해 대도시권의 진입 비용이 크게 높다. 실제로 토지·건물 소유 의무에 따른 기회비용을 고려할 경우, 서울은 월 8백만원 적자(비급여 수입 제외)인 반면 경남은 2천만원 흑자인 구조적 모순이 발생한다. 이로 인해 대도시권은 수요가 충분해도 신규 진입이 억제되고 공급이 비대도시권으로 편중된다. 실증분석에서도 지가가 10% 높을수록 잔여정원 비율(1∼2등급자수 대비)은 2.3%p 감소하고, 비용 절감으로 평가점수(부동산 고비용 지역 기준)가 0.14점 낮아지는 것으로 추정된다).
▪(화장시설) '혜택 전체 공유·비용 일부 집중구조’로 인한 님비현상이 발생하고, 그 결과 행정적 제약이 강화되면서 수요지에서의 설치 장벽이 크게 높아진다. 님비현상은 서울추모공원(14년 분쟁)이나 하남시(백지화)사례처럼 공급을 지연시키고, 지자체의 신중한 대응으로 이어져 신고제임에도 민간 진입이 제약되어 전국 62개소 중 61개소가 공설인 구조를 낳고 있다. 실증분석 결과 면적당 선거인수가 절반이면 설치 확률은 2배 높아졌다. 이러한 입지 왜곡은 결국 주민의 피해로 되돌아오는 '부메랑 효과’를 초래해, 면적당 선거인수가 10% 많은 지역일수록 '3일차 화장률'은 0.7%p 낮아지는 것으로 추정된다.
8. 노인요양시설과 화장시설의 확충을 위해서는 공공의 체계적 관리 하에 규제 체계를 정비하고 인센티브 구조를 재검토함으로써 민간 참여를 확대할 필요가 있다. 향후 25년 간 생애말기 고령인구가 2배 증가하는 상황에서 공공 재정만으로는 한계가 분명하다2 . 정부는 관리·감독과 취약계층 지원에 집중하고, 인프라 확충과 서비스 혁신은 민간에 맡겨 급증하는 수요를 '사회적 부담'이 아닌 '산업적 기회'로 전환해야 한다.
▪(노인요양시설) 요양 서비스는 현행과 같이 공적으로 보장하되 토지·건물 소유에 따른 기회비용인 귀속임대료(Imputed Rent)는 법정 비급여 항목으로 분리하여 이용자가 부담하도록 하는 방안을 고려할 필요가 있다. 이를 통해 대도시의 높은 부동산 비용 이 보전되어 도심 내 안정적 공급을 유도할 수 있다. 또한 일부 이용자의 부담을 보완하기 위해 '사전 저축 제도'나 '주택연금 연계' 등 방안을 병행하고, 비용에 상응하는 질을 담보하기 위해 시설 이동 장벽을 보다 낮추는 제도적 장치도 강화해야 한다.
▪ (화장시설) '병원 장례식장 내 소규모 화장시설' 도입을 검토해야 한다. 이는 기존 공간을 활용한 대도시 내 소규모·분산형 공급 방식으로 심리적 거부감과 혜택 전체 공유·비용 일부 집중 구조를 완화할 수 있다. 또한 '임종·장례·화장'을 한 공간에서 마무리하여 유족 편의를 높이고, 시설 분포의 불균형을 완화하여 지역 갈등도 줄여준다. 이를 위해 엄격한 환경·안전 기준을 통해 사회적 신뢰를 확보하는 동시에, 설치를 제약하는 의료법 및 용도지역 관련 규제를 정비하고, 설치비 및 기술 지원 등을 통해 민간 공급 생태계 조성을 뒷받침할 필요가 있다.
9. 본고의 분석은 생애말기 필수산업 전반의 활성화를 위해 다음과 같은 정책적 전환이 필요함을 시사한다. 첫째, 정부는 관리·감독과 안전망 구축에 집중하고, 민간은 공급주체로서 자본과 효율성을 발휘하는 ‘산업적 관점’의 접근이 요구된다. 둘째, 시장 진입장벽 제거와 인센티브 구조 개편 등 '규제 정비'가 필수적이다. 셋째, 이해관계가 복잡하더라도 개혁이 지연될 경우 미래 세대에 막대한 부담이 전가되므로 '선제적 공급확충'이 시급하다.
첨부 : 전체 보고서 [제2026-5호] 초고령화사회, 생애말기 필수산업의 활성화.pdf
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